年終盤點：投資大幕漸啟 PPP仍待突圍制度困境

　PPP在2016年持續升溫，不斷地在公共經濟部門吸引著眼球，熱度甚至超過了混合所有制改革。
　　
　　今年PPP領域最熱門主題是立法主導權之爭，與之相關的各個部門互不相讓，甚至連PPP該如何翻譯，乃至內在涵義、外延范圍也“一詞各表”，即便是國務院法制辦已被指定牽頭負責立法之后，不同部門在10月份仍然幾乎同時發布各自的部門規章。按相關部門的文件頒發速度和數量，從規范性文件上說，PPP已儼然成了一個成長和進化速度最快的法律領域。
　　
　　但是，在各部門、參與者們埋頭苦干，各種規則在一片欣欣向榮中產生和蔓延，許多案例和實踐已經開始落地開花之時，在我看來，沒有任何一個根本性的、系統性的制度和法律原則得到了真正的對待和反思。在展望未來的時候，不禁需要發問：憑借著花拳繡腿，我們真的有能力、有知識去處理即將到來的問題嗎？
　　
　　熱潮背后的規則爭議
　　
　　說起來很深奧，但其實并不復雜，PPP就是政府允許私人投資和經營本來屬于公共產品或者公共服務的領域。本來應當由政府提供的公共產品，或者因為資金不足，或者因為管理的科學和專業需要，或者因為開放市場的需要，由私人來加以提供。
　　
　　公私領域的商業活動，本來應當遵循不同的規則，比如公共產品和公共服務需要合理定價（價格規制）、普遍服務（無歧視性提供符合標準的服務）、自由接入（依賴于基礎設施的上下游企業應當自由接駁服務），以及充分的信息公開（從治理到財務）和公開問責（解釋說明并承擔不利的經濟后果）。因此，私人進入公共領域，在英國被稱之為自愿部門，意思是本來是以營利為目標的企業，自愿承擔公共義務，當然也獲得一個相對合理但是預期穩定的收益。
　　
　　往狹義里說，PPP還可以分為不同模式，按照“誰出錢”來劃分，可以分為公共服務外包（公共部門出錢，私人部門干活）和私人資金進入（私人部門出錢，私人部門干活）。就目前而言，財政部強調更多的是前者，而國家發改委的視角更多靠近后者。不同部門堅持自己的意見本無可厚非，有觀點爭論也是好事，但最近各自頒布的規則都在排斥對方的標準。
　　
　　不管是哪一種PPP模式，資金、技術、人員等進入公共領域，都要依據公共領域的規則行事。但是，私人需要獲得收益才會有激勵，因此需要以合同的方式來確定對價，這也被稱之為“合同方式的規制”。因為私人進入的領域不同，而采用的合作方式，可能在出資人、融資方式（股權、債券等各種不同的組合和比例）、運營方式（控制、管理、具體的財務和技術的權力分配）、回報方式、考核指標、中途和期末退出方式上，存在著豐富多變的實踐?，F在國內的討論，似乎在具體實踐的展開上花費了太多精力，而對公共商業應當遵循的原則，在現有的法律文本下出現了分歧。對這種合同方式的規制，討論被簡化成了定性問題：PPP合同究竟是行政合同還是民事合同？
　　
　　這樣的中國式分歧一直都存在，稱為民行劃分問題，比如按照剛剛修訂的行政訴訟法，私人起訴政府，即便是商業活動，也要歸為行政訴訟。這種歸誰管的中國式爭論通常會忽略一個問題，誰有能力管？法院行政庭通常缺乏合同裁判的知識，就算是歸行政庭去管，恐怕也要從民一庭（民事庭）和民二庭（商事庭）借調人員才能解決。
　　
　　有幾個PPP機制似乎已經成了具體的爭論前沿：發改委強調項目管理，用強制競爭性要約（CCT），即招投標來控制；財政部強調資金管理，用物有所值來進行控制。為推行自己的觀點，各方都進行了各種論證，有世行專家介入，有國際經驗比較，有既有案例的成功經驗推廣。在各部門眼中，這個制度不外乎幾個核心共識：第一，要通過合同實現，各自推行了合同標準條款；第二，要保證“私”的部門進入者的收益，并且要有足夠的吸引力；第三，要由中央政府的審批部門控制地方政府的“非理性”擴張。
　　
　　不可否認，PPP的確是今天的政治、經濟形勢下的，符合國際趨勢的方向。但需要看到的是，自上而下的推動一波又一波，各地紛紛搭建了融資平臺，事實上似乎是播下了PPP的種子，但得到的果實則更多是“新名詞套舊操作”。這期間，許多地方政府熱衷于將原來的待審批項目重新包裝，取得PPP的外衣，更有甚者，由國資委主動牽頭聯系地方政府，推動央企積極進入PPP領域。
　　
　　類似種種，既是現有規則、認識的必然結果，也已然充分體現了“橘逾淮為枳”的制度產出能力的局限性。