環保稅面臨四大質疑 未來道路并非一帆風順

近期，全國人大常委會開始對國務院提交的《中華人民共和國環境保護稅法（草案）》進行審議，這標志著環境保護稅正式進入立法程序，環保稅有望在2017年1月1日正式實施。由于國務院在起草過程中開展了長期且充分的意見征求工作，目前，學界、稅務系統、環保系統以及社會公眾對該部法律草案都有不同程度的認識，也提出了很多質疑和完善建議。
　　
　　環境保護稅法能否真的保護環境
　　
　　環保稅保護環境的基本假設是通過向污染環境的企業和個人征稅，增加其污染環境行為的成本，從而減少該污染環境行為，并轉而通過其他環境友好行為來滿足社會需求。一般而言，這一假設是正確的。但在國際經濟一體化，以及發展中國家與發達國家經濟發展水平仍存在較大差異的時代背景下，這一假設就不一定正確。
　　
　　發展中國家技術落后，生產過程中產生的污染遠大于發達國家，如對污染一概征稅，只能增加企業成本，降低企業及其產品的國際競爭力。而發達國家當年走的也是先污染后治理的道路，即使歷史可以重演，發達國家恐怕也很難通過無污染的道路而崛起。因此，就今天的發展中國家而言，也應兼顧環境保護和經濟發展之間的關系。目前，《環保稅法（草案）》中規定的稅負要高于排污費，地方政府還可以進一步提高稅負，對此，我們應當保持一個清醒的頭腦，并非稅負越重越有利于環保。環保稅的征收一旦影響經濟發展，政府收入將受到重大影響，用于環保的資金也會相應減少。這樣一來，征收高額環保稅會起到扼殺經濟、惡化環境的副作用，造成經濟發展與環境保護雙輸的局面。
　　
　　目前，中國涉及環境保護的稅種已有很多，如消費稅中對高污染的消費品征稅、車輛購置稅中對清潔車輛免稅、企業所得稅中對環保所得給予優惠、資源稅中對污染環境的資源征稅等。這些稅種都不同程度地增加了污染環境產品的稅收負擔，也在一定程度上起到了環境保護的作用。在我看來，如果再開征新的稅種來增加污染產品的稅收負擔，并不是明智的做法。但目前的環保稅實質是排污稅，即將排污費改為稅收，并非增加新的稅種，從原則上看，企業的負擔也不會有明顯增加。因此，在當前經濟下滑的大環境下，開征環保稅并不會給經濟發展帶來負面影響。同時，我們也應當認識到環保稅的巨大局限性，不能將環境保護的重任寄托在環保稅這一個稅種之上。
　　
　　環境保護費改稅是否一定是歷史的進步
　　
　　中國歷史上曾出現過“費擠稅”、“費大于稅”的現象，經過十幾年的改革，這種局面已經大大改變。目前中國征收的車輛購置稅就是從車輛購置費改過來的，征收的消費稅中也包含由養路費改過來的燃油稅。從之前費改稅的實踐來看，費改稅是歷史性進步。因為稅的立法層級更高、執法更規范，更不容易受到地方政府干預。當前中國環境保護費改稅的主要原因也是考慮到排污費制度存在執法剛性不足、地方政府與部門干預的問題。但從目前的制度設計來看，環境保護費改稅的效果未必有車輛購置費改稅的效果好。
　　
　　《環保稅法（草案）》授權省級人大制定環保稅的具體管理辦法，這說明環保稅的定位是地方稅，未來的征收機關是地方稅務局。由于環保稅收入歸地方政府，征管也是由地稅局負責，同時，在確定具體應納稅額時，還需要得到地方環保局的配合，因此，在短期內，未來的環保稅實施中還很難解決執法剛性和地方政府干預的問題。車輛購置稅的執法效果較好是因為其屬于中央稅，由直接隸屬于中央的國家稅務局負責征管，地方政府和相關部門很難干預。因此，很多地稅局官員認為，如果僅僅是為了加強執法剛性、減少地方干預而費改稅，其必要性并不是很大。
　　
　　稅務機關是否有能力征管環保稅
　　
　　環保稅是技術性非常強的稅種，必須對納稅人的排污情況進行監測，而稅務機關顯然不具備監測納稅人排污情況的技術手段和人力資源。因此，《環保稅法（草案）》將污染物監測、監督和審核確認的職能仍然留給環保局。這樣就造成一個稅種的征管需要兩個部門（系統）互相配合的局面。這種情況在其他稅種的征管中是不存在的。
　　
　　由于中國目前仍然存在條塊分割、部門保護主義的問題，地稅局和環保局的協調與配合必然會面臨諸多法律和實踐上的難題。一方面，地稅局征收環保稅的能力不足，還有待加強；另一方面，由于環保局處于配合征收的地位，其參與環保稅征收的積極性不強。由此可能會大大降低環保稅的執法剛性和效率，增加征管成本，在短期內，環保稅的征收效果可能很難比排污費好。
　　
　　另外一個重要的問題是地稅局和環保局在責任承擔上的分配。雖然在形式上表現為地稅局最終決定納稅人繳納稅款的多少，但實際上，納稅人是否納稅以及納多少稅都是根據環保局的監測數據決定的。因此，如果針對納稅人的征稅行為違法，究竟是追究地稅局的責任還是追究環保局的責任，這是兩個部門都很關心的現實問題。如果納稅人不服地稅局的征稅決定，究竟是起訴地稅局還是起訴環保局也是一個值得研究的問題。這些疑難問題在目前的《環保稅法（草案）》中均未規定，而全國人大常委會通過后的正式法律恐怕也不會對這個爭議較大的問題作出明確規定，未來實踐中的難題可能還要留給國務院和最高人民法院解釋。
　　
　　環保稅能否增加環保資金投入
　　
　　環境保護費改稅之后還帶來了一個值得重視的問題，即環保經費的投入。很多人認為，國家開征環保稅表明國家對環保的重視，因此，開征環保稅后，環保資金投入一定會大大增加。這種理解實際上是錯誤的。由于目前征收的排污費是?？顚Ｓ茫慈苛腥氕h境保護專項資金，而一旦改為征稅，稅收收入是統收統支的，不存在?？顚Ｓ玫膯栴}。也就是說，未來的環保稅與其他稅種一樣，其收入要列入國家統一預算，環保支出將由財政統一安排。環保支出的數額與環保稅的征收數額并沒有直接聯系，二者不會掛鉤。因此，開征環保稅并不意味著政府一定會加大環境保護的預算支出。
　　
　　總之，環保稅的開征并不是那么美好，其自身也無法擔負起環境保護的重任。即使我們以費改稅的平常心來看待它，其未來的道路也不會一帆風順。
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