PPP再獲重大政策信號 紓解“國進民退”困局

近日，《關于深化投融資體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）高規格發布，明確要改善企業投資管理，充分激發社會投資的動力和活力。這兩份文件對化解PPP模式現存問題將產生多大作用？
　　
　　地方政府信用成為政策關注重點
　　
　　政策明確將PPP支出納入預算管理，如地方政府不履約，上級財政直接從相關資金中代扣并支付
　　
　　圍繞PPP項目，相關政策陸續推出，使地方政府財政可承受能力評價和項目識別評估得到完善。而隨著PPP項目支出被納入地方財政預算，地方政府的履約行為也逐漸受到約束。
　　
　　最受關注的政策文件仍然是2015年4月財政部印發的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，其最大的亮點在于將PPP資金納入預算管理，規范不顧實際財力、盲目上PPP項目的地方政府。
　　
　　按照《指引》要求，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。
　　
　　有業內人士分析，PPP項目占公共預算比例不超過10%，是一個相對合理的區間。比之前《指引（征求意見稿）》規定的5%比例有所提高，給了各地政府一定的裁量權。
　　
　　目前，PPP相關操作指導性文件基本系統化，PPP運作的基本規范性文件逐漸成型。財政部正在其PPP示范項目中，實踐這些政策規定，并通過建立基金庫等方式，推動更多項目落地。
　　
　　有媒體報道，《PPP項目財政管理辦法》本月進入征求意見階段，其主要內容是地方政府不履約時的扣款機制和將PPP支出納入預算管理，以保障PPP項目合同中的地方政府履約能力，解決地方政府信用問題，讓社會資本減少對政府信用心存芥蒂。
　　
　　據了解，《辦法》要求每年7月底之前，行業主管部門應按照當年PPP項目合同約定，結合本年度預算執行情況、支出績效評價結構等，預算下一年度應納入預算的PPP項目收支數額。
　　
　　同時，上級財政部門應當督促下級財政部門嚴格履行PPP合同。沒有及時足額向社會資本支付政府付費或者提供補貼的，按照合同約定依法辦理。經法院判決后仍不執行的，由上級財政直接從相關資金中代扣，并支付至項目公司或社會資本。
　　
　　“《辦法》對地方政府PPP項目支付的約束，利好契約精神建設，直擊目前痛點。“E20研究院執行院長薛濤這一認為。但他強調，不要將對支付約束變成PPP的剛性兌付，項目前期是否跟上、后面績效考核是否到位，都應務實地與支付約束相結合，否則可能加劇地方債務的擴大。
　　
　　引導社會資本良性發展
　　
　　PPP模式各項制度逐步完善，可以期待程序公平；政策對企業投資趨寬，而對政府投資趨嚴
　　
　　全國工商聯環境商會不久前發布《關于促進環保行業民間投資的建議》，指出我國目前民間投資下滑嚴重。國家統計局的數據顯示，去年12月以來，占投資額六成以上的民間投資突然失速，從同比增長10%，一路下滑到2.8%。
　　
　　而在PPP項目中，不少業內人士反映，“國進民退“現象有趨于嚴重的態勢。據廣發證券分析，國企正成為PPP項目的主要推動者，國企在訂單獲取、項目融資、項目落地等多角度競爭優勢顯著，尤其在大型項目上更是如此。
　　
　　“有的項目民間資本想進卻進不去，有的項目缺乏有效的機制保障民營企業投資收益，民間資本因此持幣觀望。“全國工商聯環境商會執行秘書長馬輝此前分析認為，支付機制不健全、風險分擔機制不健全等原因，是導致民間投資在環保行業下滑的重要因素。
　　
　　這些問題的解決在《辦法》中得到體現，其采購條件中規定要依法擇優選擇合作伙伴，不得以不合理的條件對合作方實行差別待遇或者歧視待遇。要積極鼓勵民營企業、中小企業參與，依法允許外資企業參與。同時，《辦法》對低價競爭和信息公開也高度關注。
　　
　　此前，決策層的不少文件和動作已經說明其關注到了投資“國進民退”、市場公平競爭等問題。誠如2016年5月國務院辦公廳要求對促進民間投資政策落實情況開展專項督查。其中，重點督查是否存在市場反映的民間資本準入門檻高、困難多、阻力大等問題；以及是否存在民間投資不能享受與其他企業同等的財政補助、土地供應、貸款貼息、用水用電用氣用熱價格等問題，營造公平競爭的投資環境。
　　
　　“在PPP等模式各項制度逐步完善的進程中，可以期待程序公平，但更重要的是依靠企業自身實力。”薛濤介紹說。在充分的市場競爭下，民營企業可以占有PPP項目的一席之地。國企可與民企形成生態合作關系，國企找到有效率的民企參與項目，提升整體的服務，將項目機會和合作共贏最大化，有實力的民企依然會獲得PPP項目應得的部分。
　　
　　近日公布的《意見》中，社會資本包括央企、異地國企和民企在內。有分析認為，《意見》以最高規格出臺表明，我國改革開放以來靠“間接融資”推動經濟增長的模式，也走到了盡頭。一方面，國企債務率已經很高；另一方面，銀行壞賬大幅上升。在這種背景下，大量中小企業、民營企業無法獲得銀行貸款。
　　
　　因此，《意見》提出，金融機構以適當方式依法持有企業股權的試點，有助于小微企業、創業企業等輕資產企業從銀行拓展融資渠道。
　　
　　君合律師事務所合伙人劉世堅認為，《意見》在特許經營和PPP領域釋放的重大政策信號。首先，對企業投資趨寬，而對政府投資趨嚴。對于經營性的特許經營或PPP項目而言，政府方出資可能會趨緊。
　　
　　其次，特許經營和PPP項目比較頭疼的融資問題將有望緩解，而信息公開、項目監管等環節則會逐步走上軌道。
　　
　　第三，特許經營模式不會退出歷史舞臺，最大的可能是與政府購買服務并列成為PPP（廣義）的兩類主要模式，分別適用于不同性質的項目。